武力、李扬：略论新中国70年的经济发展与体制变革

略论新中国70年的经济发展与体制变革

武力  李扬

摘要：新中国70年来，中国共产党始终围绕解放和发展生产力这一根本任务，结合中国国情、阶段性任务和国际形势，不断推动各项经济制度改革，使生产关系能够适应生产力发展。这个特点在所有制结构、政府和市场关系、中央和地方经济关系以及对外经济体制等方面，都得到了充分体现。

关键词：所有制结构 政府和市场关系 中央和地方关系 对外经济体制

新中国70年的历史，是不断解放和发展生产力的过程。围绕发展生产力这一根本任务，中国共产党坚持实事求是，从基本国情、阶段性任务和国际形势出发，不断探索和及时对各项经济制度进行改革，从而使生产关系始终能够适应生产力的发展要求，推动中国经济发展行稳致远。这一基本特点，在中国的所有制结构、政府和市场关系、中央和地方经济关系、对外经济体制等方面，都得到了充分体现。

一、所有制结构的变革

围绕着解放和发展生产力这一根本任务，中国的所有制结构经历了从多种经济成分到单一公有制，再到公有制为主体、多种所有制共同发展的演变历程。而国内外形势和发展阶段的变化，也使得公有制和非公有制的关系发生深刻调整。

国民经济恢复时期，所有制结构包括国营经济、合作社经济、私人资本主义经济、个体经济与国家资本主义经济五种经济成分。中国共产党创造性地提出了“公私兼顾、劳资两利”的经济方针，具有社会主义性质的国营经济掌握了金融、贸易和大工业等国民经济命脉，并通过调运和吞吐物资来调控市场，例如以来“官方牌价”，来引导个体和私营商业流通，并通过加工订货等方式来调节个体和私营经济的生产活动，从而迅速平抑了物价波动，在恢复国民经济的同时对生产结构进行了调节，使国民经济在三年时间里便基本超越了旧中国的最好水平，创造了国民经济恢复的奇迹。

1953年，随着大规模工业建设的开展，出于国家安全和突破“贫困陷阱”的需要，采取了优先快速发展重工业和高积累政策，而这些都使得新民主主义经济体制变得难以胜任，所有制结构开始转向单一公有制。

朝鲜战争的爆发与安全形势的恶化，迫使新中国确立了重工业优先发展的社会主义工业化战略，开展了以苏联援助的156个项目为中心的“一五”计划。“一五”计划实施后，农产品供求的严重矛盾导致价格上涨，反而加剧了农民的惜售心理，为了确保工业建设顺利进行，政府被迫实施了粮棉油统购统销和其他重要农产品统一收购政策，在农产品流通领域建立起计划经济体制；为了提高农业生产力并降低统购政策的交易成本，农业合作化进程不断加快并于1955年进入高潮，随后又在1958年建立起了人民公社制度。在工商业领域，“一五”计划的庞大需求使市场上自由销售的生产资料比重下降，资金、劳动力等生产要素也向重点项目倾斜，个体私营工商业面临“无米下炊”的困境，因而增强了接受社会主义改造的意愿，并于1956年掀起全行业公私合营浪潮。于是，中国在1957年建成了单一公有制的计划经济。

改革开放以后，中国开始突破单一公有制的束缚。随着独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系的建立，以及两弹一星、核潜艇等尖端武器的研制成功，单一公有制完成了历史使命，而其低效率和不利于调动各种积极因素的弊端则上升为矛盾的主要方面。此时的中国已经解除了安全顾虑，并获得了工业内生增长动力，于是开始了大胆的改革探索。在农村，家庭联产承包责任制在集体所有的基础上探索出统分结合的灵活经营方式，调动了生产积极性；从集体劳动中解放出来的农村剩余劳动力，利用计划经济时期“五小工业”的底子，实现了乡镇企业异军突起。在城市，知识青年回城和就业压力的增大，催生了个体经济的发展，并逐步壮大为私营经济。同时，中国也开始突破思想束缚，引进外资，多种所有制共同发展的局面初步形成。1997年，中共十五大明确了以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度；1999年，这一基本经济制度被载入宪法。

20世纪90年代末，买方市场的到来迫使中国实施了“抓大放小”的改革，国有企业大量退出一般竞争性领域，所有制结构出现了一轮“国退民进”。在这轮调整中，公有制和非公有制基本确立了各自的行业布局：前者主要控制国民经济的命脉行业，后者则集中于一般竞争性行业。21世纪头十年，经济高速增长，公有制和非公有制在增量发展中基本实现了各得其所。一方面，国有企业在稳定经济发展、重大技术研发、促进落后地区发展等方面承担了大量社会责任；另一方面，民营经济则呈现出“五六七八九”的特征，即贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业和90%以上的企业数量。

2012年以来，外部风险加大、经济周期性波动与结构性调整等多重压力交织，使得经济增速下行，许多行业进入存量调整阶段。去产能、生态环境保护等引发的成本上升，与去杠杆导致的信贷可获得性下降，使得非公有制经济面临困境，这种困境甚至在2018年激化出所谓的民营经济“离场论”。2018年11月1日，习近平主持召开民营企业座谈会，驳斥了民营经济“离场论”等错误言论，再次强调要毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。同时，政府从减轻企业税费负担、解决民营企业融资难融资贵问题、营造公平竞争环境、完善政策执行方式、构建亲清新型政商关系、保护企业家人身和财产安全等方面出台鼓励民营经济发展的政策。同时，习近平也强调非公有制经济聚精会神办企业、遵纪守法搞经营，扎扎实实练好内功。

应当指出，无论是公有制还是非公有制经济，都还有其亟待完善的地方。在经济存量调整阶段以及未来发展布局和产业政策方面，如何合理界定二者的经营范围，化解其利益冲突，并实现有效协作、优势互补，共同完成中国经济转型升级的任务，是进一步完善所有制结构的关键。

二、政府和市场关系的变革

新中国经济体制变革的核心是政府与市场关系的动态调整，二者协同作用、双轮驱动经济发展，是中国经济体制的突出特点。

国民经济恢复时期，中国采用的是政府主导下的计划与市场协同作用的经济体制。新中国成立之初，面临货币投机、囤积居奇、生产萎缩的严峻形势。政府以行政强制力果断禁止银元、外汇投机，利用国营商业渠道，秘密调运和集中抛售物资，辅之以紧缩的货币政策，一举击溃了投机资本，平息了肆虐十余年的通货膨胀。随后，中央政府开始统一财经，平衡财政收支，同时调整工商业，通过加工订货、工业品下乡和收购农村土产等政策，活跃了城乡经济，使国民经济在1950年下半年恢复繁荣。这一系列调控措施，以有形之手引导无形之手，初次显示了政府与市场“双轮驱动”的实践效果。

从1953年开始，为确保“一五”计划顺利实施，避免农产品供求的“市场失灵”，计划经济体制逐步建立起来，政府逐渐取代市场成为调节经济的主要手段。在农村，统购统销制度要求农民在留足口粮、生产用粮、完成农业税缴纳之后，将余粮绝大部分出售给国家粮食部门，农民基本失去了对农业剩余的自由支配权，从而基本消除了市场交换存在的基础，当然也保留了少部分的“自留地”和拾遗补缺性的“自由市场”。在城市，职工实行统一工资制与主要生活用品票证供给制，多余收入基本上处于“持币待购”状态；工商业企业也主要按照指令性计划进行生产购销活动，自主决策权有限。计划经济体制使得资源在确保人民基本生活的前提下，最大限度地流向工业建设，使中国得以在短短的二十多年里建立起独立的、比较完整的工业体系。

不过，计划经济体制并没有完全消除市场机制的作用。在农村，集体经营的同时也存在着少量的社员的自留地，有些社队进行所谓“瞒产私分”，有些社队则断断续续地进行“非农经营”，这些做法虽屡遭政治运动冲击，但始终没有彻底禁绝，市场交易行为一直或明或暗地存在于整个计划经济时期。在城市，由于技术水平落后，计划的制定往往采用“毛估估”甚至讨价还价的做法，分配的物资也多存在着供需不匹配的问题，在这种情况下，物资调剂串换等“半市场”行为普遍存在于计划的夹缝之中。可见，中国并非是教条式地追求计划经济体制，而是要利用计划经济体制来进行工业建设。在确保工业建设的前提下，夹缝中的市场机制在实践中得到默许，并对粗糙的计划运行起到了润滑作用，但是这种状态和政策“时宽时严”、“时紧时松”。

改革开放之后，市场机制作用范围逐渐扩大，最终确立了在资源配置中的主体地位。随着工业奠基和巩固国防这两大历史任务基本完成，中国不必再为发展重工业而高度集中资源，而解决农轻重“严重失衡”则成为80年代的突出任务，因此对经济主体的管理也开始放松。在农村，承包制改革实行“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”的分配制度改革，不仅调动了农民的积极性，也改变了平均主义的“大锅饭”，农业剩余迅速增加，农产品市场加速壮大。在城市，“放权让利”为主的改革使国有企业在产销、定价和利润留成等方面有了更多自主权，市场机制在计划体制之外壮大起来，并促使中国共产党在理论认识上先后经历了“计划调节为主、市场调节为辅”“有计划的商品经济”“国家调节市场、市场引导企业”等阶段，并最终于1992年中共十四大确立了“社会主义市场经济”的改革目标。随后，中国开始以建立现代产权制度为目标对国有企业进行改革，培育合格的微观市场主体；推动价格和流通体制改革，建立统一的市场体系；进行财政和金融体制改革，构建与市场经济相适应的宏观调控体系；建立与市场经济相配套的社会保障制度。到20世纪末，中国已经构建起社会主义市场经济的基本框架，市场在资源配置中开始发挥基础性作用，政府通过转变职能，也具有了调控市场的能力。

凭借社会主义市场经济体制，中国成功应对了两次外部冲击，实现了经济高速增长。面对1997年发生的亚洲金融危机，中国实施了积极的财政政策，通过以国内基础设施建设投资为主的需求扩张政策，不仅避免了世纪之交的经济下行，也为稳定亚洲和世界经济做出了贡献。面对2008年的全球金融危机，中国实施了规模庞大的经济刺激计划，不仅化解了改革开放30年来最严峻的就业危机，使中国的生产能力、外汇储备和综合国力都跃上了新的台阶，也在世界经济的复苏和发展中发挥了关键作用，2008年以后中国对世界经济增长的贡献率达到了30%左右。

然而，需求刺激政策相当于以政府干预来防止企业在经济下行周期中大量破产，在避免经济硬着陆的同时，也妨碍了市场出清，加大了经济转型升级的难度。

因此，中共十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的改革目标，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。更好发挥政府作用是使市场发挥决定性作用的前提，为此中央提出了供给侧结构性改革这一经济工作主线。首先，政府在确保不爆发系统性金融风险、不引发大规模破产失业的前提下，完成去产能、去库存、去杠杆的任务，化解传统增长模式遗留问题。其次，政府通过简政放权和减税降费，优化营商环境，为企业降低成本，并由此实现由管理型政府向服务型政府的转型。最后，政府通过实施创新驱动发展战略补齐技术短板，通过实施脱贫攻坚和污染防治战役来补齐社会和生产短板，为经济持续健康高质量发展奠定基础。展望未来，中国将继续通过更有为的政府来构建更有效的市场。

三、中央和地方经济关系的变革

中国是一个幅员辽阔但区域之间发展又非常不平衡的大国，也是一个多民族的发展中国家。30多个省、区、市和特别行政区，形成了复杂的中央和地方经济关系。

国民经济恢复时期，经济管理权限向中央集中。由于新解放区税收一时收不上来，而军费和旧政府遗留下来的政府和事业单位人员以及投诚的军政人员安置费用由中央政府承担，这导致中央政府入不敷出，不得不靠增发货币来维持财政运转。1950年3月，中央政府实施“统一财经”重大举措，即统一财政收支、物资调度和现金管理，建立起高度集中的经济体制，到年底即基本实现了财政收支平衡。中央政府统一财经的工作，确保了新中国能够集中足够的资源同时完成追歼国民党残敌、肃清反革命势力、抗美援朝战争、国民经济恢复和发展等一系列任务。

计划经济时期，经济管理权限在单一公有制的计划经济体制下，经历了集中与分散的多轮反复。“一五”计划时期，中央政府基本延续了集中统一管理的做法。这种做法确保了重点建设项目的物资供应。但是，逐级汇报审批的管理体制，不仅降低了效率，而且迫使各地方、各部门追求“大而全”“小而全”的产业部门，以避免繁琐的行政审批，加剧了浪费问题。1957年，中央开始研究经济管理权限下放的改革，但是由于仓促实施，客观上加剧了地方的“大跃进”，各地方罔顾国民经济综合平衡，争相铺摊子、上项目，导致国民经济严重失衡。1961年到1965年的国民经济调整，重新上收了大部分经济管理权限。1969年，经济管理权限再度下放，以期加速地方工业发展，加快备战工作。然而，这一轮以军工为核心的工业化高潮，再度破坏了国民经济比例结构，导致国民经济在1971年底出现了“三个突破”，即全民所有制职工突破5000万人，工资支出突破300亿元，粮食销量突破800亿斤。“文革”后期的治理整顿，都致力于恢复必要的集中统一和经济管理制度。总的来看，两轮的放权与集权，都没有找到令人满意的中央与地方经济关系，总是陷入“一统就死、一放就乱”的怪圈。但是充分发挥中央和地方“两个积极性”则始终是中国共产党的改革目标。

改革开放之后，经济管理权限开始在市场经济基础上进行收放。20世纪80年代，为调动地方积极性，中央对地方实施放权让利的改革，地方政府获得了更多的财政收支自主权，地方经济发展热情高涨，在加快地方工业经济发展的同时，也造成了中央财力不足、对地方经济盲目扩张约束不力等问题。1994年，分税制改革确立了社会主义市场经济条件下中央和地方的基本经济关系。中央分得了60%的财权和40%的事权，地方则刚好相反，地方入不敷出的部分由中央通过转移支付予以补偿。这次改革使中央有了足够的财力实施积极的财政政策和重大发展战略，但是也造成了地方财力不足的问题。财政收支压力使得地方政府一方面千方百计招商引资、培育地方企业发展，另一方面转向以房地产开发为核心的“土地财政”模式。伴随着房地产开发，房价轮番上涨，这在给地方带来丰厚的土地出让金收入的同时，也加剧了相关行业产能过剩、房地产库存积压和杠杆率攀升。

中共十八大以来，中央和地方经济关系进入新一轮调整。一方面，中央通过集中经济管理权限，消除地方保护主义和违法违规行为，确保供给侧结构性改革顺利进行。例如，中央通过加强对地方和国企党委的领导，确保去产能工作顺利推进；通过坚决遏制房价过快上涨，并颁布新《预算法》《关于加强地方政府性债务管理的意见》《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等文件，淡化地方政府对“土地财政”的依赖，规范地方政府的融资行为，确保去库存、去杠杆和防风险工作落到实处。另一方面，中央又给予了地方更大的经济体制改革探索权限。中共十八大以来，国务院批复成立了上海、广东、天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西、海南、山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江等自由贸易试验区，支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，并在全国建立多个国家综合配套改革试验区。各试验区结合地方特色，对接国际规则，广泛进行综合配套改革实践，并将成功经验复制推广。

可以看出，当前中央正在用集权的方式来化解传统经济增长模式遗留的问题，用分权的方式来调动各地改革和发展的积极性，而其根本目标则是推动经济高质量发展。

四、对外经济体制变革

随着国内任务与国际形势的变化，新中国的对外经济体制和政策经历了由统制贸易到全方位对外开放，进而到高水平对外开放的历史性飞跃。

1978年改革开放以前的国家安全需要、国内经济发展条件和国际环境，使得中国很难发挥经济学上所说的国际贸易“比较优势”，因此实际上采取了“统制外贸”体制和“进口替代”战略。新中国为了集中力量进行工业建设，必须确保将重要的资源留在国内、将宝贵的外汇用于进口最亟需的生产原料和设备，这与发达国家从中国进口原料、向中国出口工业制成品的利益诉求相矛盾，同时西方国家对中国的“经济封锁”，也使得中国必须建立自己的独立工业体系。在此情况下，政府自然不能放任国内经济主体自由从事对外经济活动，而只能采用统制贸易体制——由国家外贸公司统一经营进出口贸易，实行出口收购制和进口拨交制，并通过高估人民币汇率来降低国内工业企业的进口成本。

这一时期，毛泽东、周恩来等领导人不仅有引进外资的设想，而且还有仿效台湾搞出口加工区的设想。然而，当时国内绝大多数经济主体都处于计划经济体制下，原料供给与产品销售都主要服从于行政指令，而外资经济追求自主经营与利润最大化，如果引进外资企业，则面临着宏观经济体制与微观经济活动的“适配”问题。在工业基础尚未完全建立并且政治气氛“左”倾的环境下，这种设想很难付诸实践。因此，当时的对外经济活动仍以进出口贸易和引进西方先进技术设备为主，并且在制度安排上坚持采用统制贸易。

改革开放后，中国加快了追赶发达国家的步伐，对外经济战略也转向重视出口创汇、引进外资和先进技术。相应地，中国开始放宽对外经济管理权限。在对外经济活动中，一方面，放宽进出口经营限制，批准各部门、各地方成立外贸公司；另一方面，兴办经济特区，探索吸引外商直接投资。到20世纪80年代末，中国不仅颁布了《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》《外资企业法》等利用外资的法律制度，而且形成了“经济特区——沿海开放城市——沿海经济开放区——内地”这样一个全方位对外开放格局。在开放初期，由于中国出口结构偏重于价格较低的初级产品、且同质化竞争激烈，而国外技术成熟的工业制成品在当时的国内市场广受欢迎，因而80年代中国的对外贸易以逆差为主。1992年之后，中国开始新一轮改革开放。1994年1月1日，中国实现人民币官方汇率与市场汇率并轨，人民币贬值为8.72元兑换1美元，并建立统一的银行结售汇制度，出口退税也改为全部由中央财政承担，这些改革措施极大提升了中国的出口竞争力，对外贸易由逆差转向顺差。2001年，中国加入WTO，广阔的国际市场自此敞开，中国的比较优势全面发挥出来，贸易规模、利用外资规模和外汇储备开始迅速增加。

从改革开放以来的外部环境来看，此时美国已经摆脱了布雷顿森林体系对美元发行量的限制，美国步入了“政府发行国债-美联储购买国债”的美元扩张时代，中美两国建立了日益紧密的经贸联系：美国输出美元，中国输出商品，中国再以赚得的美元购买美国国债。在这种经贸联系下，美国国内产业进一步空心化，中国的制造能力则日益增强，外汇储备也迅速增加。2008年，金融资本造成了全球危机，美国被迫通过量化宽松、增发美元的方式来挽救危机。而中国则逆势刺激经济，提高生产能力，在2010年跃居世界第二大经济体、制造业第一大国，成为世界上唯一拥有联合国产业分类目录中所有工业门类的国家，也逐渐成为120多个国家和地区的第一大贸易伙伴，外汇储备也达到空前的38430.18亿美元。此时的中国已经初步具备了推动构建国际经济新秩序的能力。

随着美国退出量化宽松政策，美元回流美国造成全球流动性紧张，债务风险上升。中国乘势出击，以雄厚的外汇储备帮助各国偿还美元债务，以庞大的国内需求拉抬新兴国家的资源出口价格，由此与各国建立更紧密的经贸联系，签订双边贸易与货币互换协定，并建立人民币跨境支付清算系统，建立起不受美元干扰的更稳定的双边和多边经贸关系。同时，中国发起设立亚投行、丝路基金等国际金融机构，通过金融支持中国优质产能走出去，帮助“一带一路”沿线国家修建基础设施，在改变各国落后面貌的同时，促进互连互通，形成互利共赢的人类命运共同体。

为适应推动构建人类命运共同体的要求，中国开始实施高水平对外开放战略，加快经济制度改革。首先，扩大国内进口，进一步降低关税的同时，制度化地永久降低贸易壁垒。其次，加大国内产业开放，修改外商投资法、颁布11条金融业对外开放举措、扩大包括服务贸易在内的国内产业开放，尤其是扩大金融开放，为海外人民币提供更多保值增值渠道。最后，加快与国际规则对接，不断增加自由贸易区的数量和放权幅度，探索与国际接轨的制度并加快复制推广，着力营造国际一流的营商环境。通过这一系列高水平对外开放举措，中国与世界各国普遍建立了更紧密的经贸联系，日渐崛起为全球经济的新组织者。

五、结语

回顾近代历史，资本主义制度在少数发达国家的运行一度取得了成功，但近年来发达国家普遍面临经济停滞和治理困境，却苦于国内各项制度束缚而无法进行有效改革，这使得全世界将关注的目光再次投向中国特色社会主义经济制度。

邓小平曾说：“我们是社会主义国家，社会主义制度优越性的根本表现，就是能够允许社会生产力以旧社会所没有的速度迅速发展，使人民不断增长的物质文化生活需要能够逐步得到满足。”社会主义制度能实现生产力更快发展的原因，在于社会主义国家可以始终围绕解放和发展生产力这一根本目标，不断调整其各项具体的制度安排。而这种调整之所以能够顺利实现，则在于有一个全心全意为人民服务的中国共产党，并以实事求是的态度不断深化改革，不断推动生产力发展。这也进一步印证了：中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。

（作者：武力，中国社会科学院当代中国研究所研究员；李扬，中央财经大学马克思主义学院讲师）