李国强：赋予自贸区更大自主权，提升制度创新效能

今年是我国自贸区建设十周年，共建“一带一路”倡议提出十周年，共建“一带一路”和自贸区港建设在我国改革开放进程中具有里程碑意义。最近对自贸区作了一些调研，结合调研谈一下自己的体会和看法。

一、自贸区是新时代对外开放新高地，赢得了对外开放主动

十年来自贸区取得了巨大的成就，这里简要回顾自贸区三点成就和经验。

１．１自贸区在更高水平对外开放中走在前列

坚持对外开放是我国的基本国策。我国在推进更高水平的对外开放中，实施自贸区战略是我国自主对外扩大开放的一项重要战略举措。自２０１３年９月２９日，中国（上海）自贸区挂牌成立以来，国务院分六个批次累计设立了２１个自贸区及海南自由贸易港，形成了东西南北中全覆盖的试点格局。

自贸区港建立以来，推动更深层次改革，实行更高水平开放，在探索构建新发展格局方面走在前列，在制度创新、试点经验推广等方面取得显著成效。十年来，我国货物贸易规模不断扩大，货物与服务贸易总额于２０２０年跃居全球第一。有关数据显示，２０２２年我国货物贸易进出口总值４２．０７万亿元，同比增长７．７％，与２０１２年２４．４万亿元相比，增量高达１７．６７万亿元。２０２２年，２１家自贸区实现进出口总额７．５万亿元，同比增长１４．５％，占全国进出口的１７．８％；实际使用外资２２２５．２亿元，同比增长４．５％，占到全国利用外资的１８．１％。从中可见，自贸区以对外开放的主动赢得经济发展的主动，赢得国际竞争的主动，为中国经济高质量发展以及世界经济复苏注入了正能量。

１．２大胆试大胆闯自主改，形成了综合性创新平台

十年来，自贸区坚持大胆试、大胆闯、自主改，为国家试制度，为地方谋发展。在投资贸易自由化便利化、金融服务实体经济、政府职能转变等领域进行了有效探索，推出了一批高水平制度创新成果，建成了一批世界领先高端化、基地化的产业集群，为进一步提升产业链供应链现代化水平，带动新产业、新模式发展、培育发展新动能，加快培育更多内陆开放高地，更好融入和服务“一带一路”建设，巩固国际竞争新优势，提供了强大助力。

自贸区十年开放创新，形成了一个政策创新、科技创新、市场创新、政府管理创新诸方面的综合性创新平台，不断优化营商环境，产生了明显的政策效应，对推进我国贸易转型和改革开放都起到非常重要的作用。

１．３自贸区开展多方面制度创新，为经济园区注入了新活力

自贸区制度创新的核心内容是对接国际高标准经贸规则，涉及政府职能转变、促进贸易投资自由化便利化、服务领域开放和事中事后监管，同时还包括促进产业升级的制度创新、促进区域合作和开放战略的制度创新。
这三个不同方面的创新体现了各自贸区所在地区的经济发展需要以及产业基础、开放水平和地理区位等差异性特点。其中，许多自贸区与工业园区、高新技术产业开发区、综保区、保税物流中心、跨境电商综合试验区、进口贸易促进创新示范区等园区具有叠加性。随着改革开放的深入，先期这些园区的一些政策红利有不少调整，具有了普适性。而自贸区的建设与其结合，形成了相得益彰的特色。因此，要自觉探寻自贸区与经济园区结合的路径，实现制度创新与产业发展的良性循环，以求得园区高质量发展。

二、赋予更大改革自主权，推进自贸区高质量发展

当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开。我们实行更加积极主动的开放战略，要形成更大范围、更宽领域、更深层次对外开放格局，推进高水平对外开放。据此，在这里主要是谈一下“实施自贸区提升战略”和发挥好自贸区产业集聚功能及其赋权问题。

２．１实施自贸区提升战略，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放

党的二十大报告提出“加快建设海南自由贸易港，实施自贸区提升战略，扩大面向全球的高标准自贸区网络。”坚持高水平对外开放，是加快构建双循环新发展格局、实现中国式现代化的内在逻辑。自贸区在推进高水平对外开放中，对外国际合作与协调的内容将更丰富多彩：在规则方面，要不断推进国内服务贸易投资对接ＣＰＴＰＰ和ＤＥＰＡ（数字经济伙伴关系协定）等国际高标准经贸规则，适时探索零关税、低税率、简税制；要在电子商务、数字治理、数据安全等领域提升全球治理中的国际话语权；在规制方面，进一步加强国际规制合作，推动《服务贸易国内规制参考文件》落地实施；在管理方面，继续营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境，构建良好的市场环境，合理缩减外资准入负面清单及其在全国推行实施。在标准方面，加快中国服务标准走出去，积极将国内已经成熟、国际领先的标准推向国际。

２．２注重发挥自贸区产业集聚功能，推动自贸区向纵深发展

自贸区建设不仅承担着全面深化改革与实施新一轮高水平对外开放的责任，担负着以开放促改革的使命，而且肩负着推动高质量发展，打造动力更强、结构更优、质量更高新增长极的重任。
产业链水平是国家现代化的重要标志，体现一国家经济实力和产业竞争力的核心，产业链安全稳定是发展的基础。当前，大国博弈和地缘冲突不断加剧，国际产业分工因“脱钩断链”和选择“友岸合作”等面临撕裂风险，产业链安全不确定性、不稳定性上升。
因此，自贸区在针对产业薄弱环节强链、补链、固链中，要重视探索做好横向分工、纵向整合的文章，充分考虑基于国内大市场培育国际竞争新优势，形成链接国内国际双循环的重要节点，突出创新引领，培育具有更强国际竞争力的产业集群和产业生态，推动自贸区经济进一步向纵深发展。

２．３扩大自贸区自主权，提升制度创新效能

自贸区强链、补链、固链任务繁重，提升产业链整合能力迫在眉睫，需要赋予自贸区产业组织管理、征地、用人等方面更大自主权，尤其是下放的较高层级的权限要落地，避免虚置。

调研中发现，对于新形势下，如何构建精简高效、权责明晰的自贸区管理体制和用编用人制度，要求将能下放的省级经济社会管理权限全部下放给自贸区。“十四五”规划和２０３５年远景目标纲要提出：“完善自贸区布局，赋予其更大改革自主权，深化首创性、集成化、差别化改革探索，积极复制推广制度创新成果。”加大制度创新系统集成，需要更大的放权，才能形成不同领域不同部门之间的协同，要重视探索打通自贸区改革中各部门之间的阻塞环节，进一步提升制度创新的整体性、系统性、协同性和有效性。赋予自贸区更大改革自主权，可以有针对性地解决制度创新中的堵点和难点，推动跨区域、跨部门协同制度创新，联动配合政策突破、衔接配套，形成制度创新系统集成合力，提升制度创新效能。

总体上看，赋予自贸区更大改革自主权，是以更大力度谋划和推进自贸区高质量发展的必然选择。

三、参与和利用好中欧班列大通道是自贸区高质量发展一个机遇和有力支撑

这个问题主要是强调自贸区利用好＂一带一路＂中欧班列形成的规模效应，抓住经贸金融机遇融入其中。

３．１中欧班列大通道形成规模效应新动能

共建“一带一路”是当今世界深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台，以“一带一路”为轴的经贸合作网络正在形成。经过多年合作，“一带一路”已基本形成“六廊六路多国多港”的互联互通架构，依托中俄蒙西伯利亚大陆桥和新亚欧大陆桥，已形成西中东三条中欧班列运输通道。

中欧班列在亚欧之间建立了新的物流通道，基本形成覆盖整个欧洲大陆的交通网络，把亚欧大陆更高效地接入了全球物流网络，增强了亚欧陆上联通、提高了全球供应链稳定性。

中欧班列逐步“连点成线”“织线成网”，已经具备规模效应，对其他产业联系加强，对其他产业的影响加大，积累了更大的带动势能，能够助力打造亚欧产业新高地，其意义重大。

３．２自觉融入共建“一带一路”，形成自贸区新动力

利用好“一带一路”中欧班列形成的规模效应，促进自贸区广泛融入“一带一路”共建。一是不断提高中欧班列运行效率和品质，大力提升口岸和通道有效通过能力、运行效率和品质；二是要服务中欧班列集结中心、内陆港等的建设，加速推进当地基础设施建设朝着港城一体化、港产一体化规划发展；三是重视开发中欧班列在陆向运输中的经贸金融价值，加快构建国际经贸金融价值链供应链及其国际经贸新规则体系。

（本文为国务院发展研究中心研究员，国声智库名誉主任李国强２０２３年４月２２日在“自贸区十周年成就和未来发展论坛”上的发言。）