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图为西安城市风光。 西安市委组织部供图
千呼万唤始出来。连续两年被点名的西安都市圈终于迎来晋级。
近日，国家发展改革委复函陕西省发展改革委，原则同意《西安都市圈发展规划》（以下简称《规划》）。这是继南京、福州、成都、长株潭都市圈发展规划之后全国第五个，也是西北地区首个被国家发展改革委批复同意的都市圈发展规划。
西安都市圈具体包括哪些城市？作为西安都市圈发展的关键，西咸一体化进展如何？渭南、铜川等周边城市未来又将如何“合唱共舞”？对此，中国城市报记者进行了相关梳理和采访。
规划范围涉及四市一区
西安都市圈是怎样的一个圈？尽管截至发稿日《规划》全文尚未发布，但关于西安都市圈的具体范围仍有迹可循。
据陕西省发展改革委最新披露的信息，西安都市圈规划范围主要包括西安市全域（含西咸新区），咸阳市、铜川市、渭南市部分区县和杨凌农业高新技术产业示范区，面积约2万平方公里。
对此，中国区域科学学会副理事长、西北大学教授白永秀认为，该规划范围体现了西咸一体化发展，还反映了关中地区协同发展，并在范围上覆盖了陕西发展关键要素，如科技、金融、技术等。
事实上，以上提到的范围与此前相关规划中提到的西安都市圈范围多有重合。
2021年2月，《陕西省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，培育建设西安都市圈，构建“一核一轴、两翼三区、多组团”发展格局。其中，“一核”即西安主城区、咸阳主城区和西咸新区组成的都市圈核心区，“三区”即铜川主城区、渭南主城区、杨凌示范区。
2021年9月，《陕西省国土空间规划》（2021-2035年）公众版提出，构建“一圈四极六城多镇”的城镇发展格局。其中，“一圈”是以西安主城区、咸阳主城区及西咸新区为核心，渭南中心城区、铜川中心城区、杨凌示范区为副中心组成的西安都市圈，是全省发展的核心区域。
不过，在《规划》印发前，其他城市仍有成为“圈里人”的可能。
2021年4月，陕西省发展改革委发布的《2021年推动关中平原城市群和新型城镇化发展重点工作任务》提到，培育建设西安都市圈，责任单位包含有省发展改革委，西安市、咸阳市、铜川市、渭南市、商洛市政府，杨凌示范区和西咸新区管委会等。
2021年7月，综合西安市及市自然资源和规划局流露的信息,初步给出了西安都市圈具体的覆盖范围。西安都市圈范围包括西安市，咸阳市秦都区、渭城区、兴平市、三原县、泾阳县、礼泉县、乾县、武功县、淳化县，渭南市临渭区、华州区、华阴市、富平县、蒲城县，宝鸡市眉县，铜川市耀州区，商洛市商州区、柞水县，西咸新区和杨凌农业高新技术产业示范区。面积2.94万平方公里。
由上述文件的相关表述不难看出，未来，商洛、宝鸡等城市的部分区县仍存在“入圈”的可能。
《规划》获批将带来哪些利好？陕西省社会科学院经济研究所所长裴成荣在接受中国城市报记者采访时用五个“更好”概括：“将更好提升西安国家中心城市发展能级，更好支撑关中平原城市群建设，更好助推新时代推进西部大开发形成新格局，更好服务黄河流域生态保护和高质量发展，更好融入共建‘一带一路’。”
西咸一体化已箭在弦上
万山磅礴必有主峰,龙衮九章但挚一领。受访专家普遍认为，作为西安都市圈之“核”，西安—咸阳一体化是西安都市圈未来发展的破题之钥。
“西安都市圈发展的主要思路就是通过建设以西安、咸阳为核心的都市圈，辐射包括渭南、铜川在内的周边城市，从而带动关中城市群乃至西北地区发展的格局。因此，西咸一体化可以说是西安都市圈发展的前提条件。”裴成荣说。
事实上，西咸一体化并非新话题。早在2002年12月，西安和咸阳两地政府就签署了《西安咸阳实施经济一体化协议书》，由此拉开西咸一体化发展序幕。近20年过去了，西咸一体化进展不如预期。
回望西咸一体化多年长跑之路，在白永秀看来，进展迟缓的原因之一是没能准确把握一体化路径。
白永秀认为，西安很早就提出按照规划统筹、交通同网、信息同享、市场同体、产业同步、科教同兴、旅游同线、环境同治的“八同”思路推进西咸一体化。但在实际推进过程中，一度出现只盯着行政一体化而忽视了其他方面一体化建设的情况。
对此，裴成荣表达了相似的观点：“如果不全面推进一体化，就容易出现一些行政区只拿像土地这样有价值的资源，把如社会事业这样的‘包袱’甩给原来的行政区。实际上，原来的行政区很难独自解决这些问题，导致部分行政区对西咸一体化积极性不高，甚至怀有抵触心理。”
中国城市报记者注意到，2021年以来，聚焦西咸一体化，西安都市圈动作频频。
2021年6月，陕西省推进西安—咸阳一体化发展领导小组办公室下发《关于印发西安市全面代管西咸新区指导意见的通知》，要求调整优化西咸新区管辖范围，全面理顺西咸新区管理体制机制。
同年10月，西安市委、市政府发布《关于支持西咸新区创新体制机制推动高质量发展建设创新城市发展方式试验区的若干意见》，决定成立西安—咸阳一体化发展领导小组，并明确了共计19项重点任务。
今年2月8日，西安市召开“新春第一会”，将“纵深推进西安—咸阳一体化进程培育都市圈”作为今年重点推进的9项工作之一。不久之后，西安中心城区与西咸新区互联互通的5条道路集中开工建设。
周边城市如何“合唱共舞”
都市圈正在成为我国经济发展的新风口。自从陕西省提出建设西安都市圈之后，渭南、铜川等周边城市都明确表示积极融入西安都市圈。
铜川提出，抢抓“加快西安都市圈一体化建设，推进关中平原城市群高质量融合发展”重大机遇，积极融入西安都市圈。立足于更高层次的区位协同发展，做实“陕西制造、铜川配套”，做新“西安研发、铜川转化”，做优“关中建设、铜川增材”，全力推动高质量全面转型发展。
渭南提出，要紧扣“陕西东大门”、西安都市圈重要组成部分区域定位，按照全市“三极多中心”空间布局，深入推进中心城区西渭融合，持续加快富平、阎良一体化，全力抓好西渭东区建设。
除了渭南、铜川外，西安都市圈还有众多中小城市。在融入都市圈一体化过程中，包括铜川、渭南在内的这些城市如何实现共赢？
“产业分工是关键。”裴成荣认为，都市圈发展过程容易出现产业结构同质化现象。这是因为地方招商时容易抱有“捡到篮子里都是菜”的观念，对产业引进不加取舍，导致产业分工不明晰。
白永秀向中国城市报记者表达了相似的观点。白永秀建议进一步推进机制一体化，如在相关产业激励政策上要有区别，由省级层面统一规划都市圈内各个地区的产业、基础设施，并设立产业基金，统一引导和扶持。
事实上，地方相关规划中对于产业分工往往有明确定位。以陕西省为例，《陕西省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，构建“一核一轴、两翼三区、多组团”发展格局。
其中，“多组团”即高陵、临潼、三原为主体的渭北先进制造业组团，以富平、阎良为主体的航空产业组团，以临潼、蓝田为主体的旅游休闲组团，以武功、周至为主体的现代农业示范组团，以乾县、礼泉为主体的农产品加工组团。
既然如此，为什么实际落地还会出现产业结构同质的现象？“这与地方的政绩考核模式相关，部分地区仍按每年GDP数值对地方政绩进行考核。当地方片面追求GDP数量时，就很容易出现忽视发展质量的情况。”裴成荣说。
不过，裴成荣也表示，这也与当下都市圈处于初级阶段有关。如果都市圈发展到一定程度，空间变得非常有限时，土地价值就变得越来越高，开发建设成本也随之水涨船高，此时地方就需要考虑亩均效益。如果一个地方产业门类多、相互不配套、产业相对低端，没有主导产业，也无法在集聚区内实现有效的配套与联动，这个地方的亩均效益就会变低。
“通过亩均效益考核评价，可以形成倒逼机制。不同区位空间对产业要求是不一样的，达不到税收标准可能慢慢就要‘腾笼换鸟’。这样可以把一部分产业向区外进行转移扩散，在无形中对周边城市起到辐射带动作用。”裴成荣说。
中国城市报记者注意到，2021年8月，《陕西省人民政府关于推行“亩均论英雄”综合改革的指导意见》印发，成立由陕西省政府主要领导任组长的“亩均论英雄”综合改革领导小组，陕西省“亩均论英雄”综合改革进入全面实施阶段。